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一文讀懂:什么是存款保險制度?它如何處置風險?

海南七星彩开奖结果 www.xhwhv.com 2019-05-31 14:54:28 來源:海南七星彩开奖结果 作者:斯嘉麗 打印 字號:  

未來,“風險最小化”模式是我國存款保險制度改革的方向,銀行的某些高風險行為可在事前得到監管與糾正。

摘要

1. 核心觀點

5月24日央行設立存款保險基金,在金融供給側改革推進的背景下,完善存款保險制度成為市場熱點。2015年3月《存款保險條例》出臺宣布我國存款保險制度落地。我們認為,設計中國存款保險制度的關鍵在于限額賠付、差別費率和早期糾正制度,但由于多方原因,早期糾正和風險處置功能未能充分有效的發揮,存款保險制度仍需要改革發展,主要著力點包括:做實早期糾正機制、確立規則式處置觸發機制,明確存保處置當局地位等。

2. 什么是存款保險制度?

存款保險制度是指成立存款保險機構,由各家存款性金融機構交納保費,一旦投?;姑媼倨撇?,由保險機構為存款人支付一定存款的制度。國際上把存款保險制度分為隱性與顯性兩種。我國在2015年實行顯性存保制度之前曾長期實行隱性存保制度,過去中央銀行和財政很大程度上承擔著隱性的存款保險職能,這在一定程度上助長了商業銀行的道德風險。制度顯性化以及體系的進一步完善有利于推進利率市場化 、?;ぜ彝ズ橢行∑笠蕩嬋鈁卟⒋俳ㄉ韞驕赫囊幸凳諧?。5月24日央行設立存款保險基金,在金融供給側改革推進的背景下,完善存款保險制度體系尤為重要。

3. 中國存款保險制度如何設計?限額賠付、差別費率和早期糾正是關鍵

2015年3月《存款保險條例》出臺宣布我國存款保險制度落地,央行金融穩定局存款保險制度處是負責主體,《條例》結合我國國情和國際經驗在限額賠付、投保主體范圍、費率要求、存款保障范圍做出適當性安排。我們認為,設計中國存款保險制度的關鍵在于三點:1、限額賠付,起始限額較高適用于我國高儲蓄特性,有助于化解“存款搬家”;2、風險差別費率,其設計重點是考慮道德風險和金融穩定的關系;3、早期糾正職能,是央行維護金融穩定的重要工具,仍需進一步拓展、落到實處。

4. 為什么要采取限額賠付?主要為了防范道德風險

限額保險是指僅對存款者的部分存款提供存款保險,本質上就是對中小存款人和大額存款人的?;ふ哂興?。我們認為,全額保險容易導致道德風險問題,可能會導致銀行提高其經營風險偏好,不利于實現維護金融穩定的目標初衷。我們認為,限額保險主要是為了防范道德風險,目前我國限額存款保險的最高償付額度為50萬元(包含利息)。而在設定保險范圍時,參考國際經驗,應以居民儲蓄存款為主。

5. 存款保險制度處置風險有哪幾種形式?

存款保險機構相較于中央銀行、監管機構和財政部門,處置機制和資金來源都更加市場化,有助于控制系統重要性金融機構的道德風險。存款保險機構的風險處置主要包括收購與承接、“過橋銀行”、經營中救助、直接賠付存款等方式。由于收購與承接、“過橋銀行”的處置成本更低,更有利于優化市場資源配置,目前國際上主要采用這兩種方式,據國際存款保險協會(IADI)數據,截至2017年底,70%的國家可以實施收購與承接,61%可以設立過橋銀行,2010年兩項數據分別僅為53%和35%。

6. 存款保險制度未來仍需改革發展

我國存款保險制度在維護金融穩定方面發揮重大作用,但因早期糾正工具有限、存款保險機構法定地位不強以及強制接管程序不充分不健全等問題,早期糾正和風險處置功能未能充分有效發揮。為此,存款保險制度仍需要改革發展,主要的著力點包括:做實早期糾正機制、確立規則式的處置觸發機制,明確存款保險處置當局地位,強化存款保險處置性權力和工具等。

什么是存款保險制度?

1. 5月24日央行百億設立存款保險基金,聚焦存款保險制度完善

5月24日,中國人民銀行成立注冊資本為100億元的存款保險基金管理有限責任公司,進一步完善了我國存款保險制度體系。過去,中國長期存在隱性存款擔保制度,儲戶存款由政府隱性擔保,銀行對政府兜底存在預期不僅加劇了政府負擔,也造成了嚴重的道德風險,即使不良貸款率很高,也少有銀行退出。2015年5月1日,《存款保險條例》正式實施,明確賦予我國存款保險基金管理機構早期糾正和風險處置的法定職責,標志著我國存款保險體系正式建立。

根據《條例》,存款保險實行限額償付,最高償付限額為人民幣50萬元,自此中國存款保險制度正式將政府隱性存款擔保制度顯性化,把保證全部存款安全的隱性制度改為限額償付的顯性制度。2019年以來,隨著利率市場化等金融供給側改革的加速推進,完善存款保險制度體系進而穩步推進市場化改革顯得尤為重要。

2. 什么是存款保險制度?存款保險制度的含義及發展背景介紹

存款保險制度(Deposit Insurance System)和金融監管當局的審慎監管以及中央銀行的最后貸款人功能一起被公認為金融安全網的三大基本要素。存款保險制度是指為從事面對公眾的存款性業務的金融機構,建立一個保險機構,各機構成員向保險機構交納保險費,當存款性金融機構面臨?;蚓撇?,保險機構向其提供流動性資助或者代替破產機構在一定限度內對存款者給予償付的制度。其核心目標在于為金融體系提供一張安全網,防止存款者因個別金融機構倒閉而對其它金融機構失去信心,由此引致擠兌,進而引發銀行恐慌和金融?;?。

存款保險制度的創設開始于美國。20世紀30年代大蕭條后,美國國會于1933年通過格拉斯·斯蒂格爾法,1934年1月1日第一個正式的國家銀行存款保險體系——聯邦存款保險公司開始正式運行,且在該年便頗有成效。當年倒閉的銀行中,有9 家是投保銀行,其余52 家都是未參保銀行。之后,存款保險制度為越來越多的國家所采用,不僅包括金融制度較為成熟的發達國家,如德國(1994年開始實行存保制度),也包括尚未建立成熟金融體系的發展中國家,如俄羅斯(2004年開始實行存保制度)。

根據國際存款保險協會(IADI)的統計數據,截至2018年12月,已有143個國家和地區施行顯性存款保險制度,另有25個正在研究或考慮實施。總的來說,存款保險制度在各國的普及在各國金融領域產生重要的積極影響,其作用主要體現在兩個方面,其一為維護金融系統的穩定性,通過存款保險制度,避免由擠兌引發銀行?;約案徊降慕鶉諼;?;其二為?;ば〈⒒У睦?,因為存在信息不對稱問題,難以獲取銀行信息的小儲戶實則處于信息劣勢一方,存款保險制度可以減輕小儲戶在銀行?;惺艿降納撕?。

與上述的積極影響相伴而生的是存款保險制度所引發的爭議。發生在80 年代末的美國儲貸協會?;┞讀舜嬋畋O罩貧鵲娜畢?。存款保險制度的核心缺陷便是由存?;褂胍兄淶男畔⒉歡猿埔⒌摹暗賴路縵鍘焙汀澳嫦蜓≡瘛蔽侍??!暗賴路縵鍘蔽侍馓逑治O棧刮薹ㄈ媼私庖薪璐屯蹲市畔?,儲戶也傾向于因存保制度而放松對銀行的監督,參保銀行更容易選擇高風險項目;“逆向選擇”問題在于,若自愿參保,只有高風險銀行愿意參保,而若強制參保,則低風險銀行被迫補貼高風險銀行?!暗賴路縵鍘焙汀澳嫦蜓≡瘛蔽侍飪贍芘で扔械慕鶉諤逑?,激勵銀行過度信貸,進行高風險投資,從而為銀行?;襝路?。

3. 我國從“隱性存款保險制度”向“顯性存款保險制度”的邁進

目前,國際上把存款保險制度分為隱性存款保險制度與顯性存款保險制度兩種。二者皆致力于在銀行遇到?;北;ご嬋釗死?,但二者存在顯著差異。隱性存款保險制度多見于發展中國家或者國有銀行占主導的銀行體系中,其基礎為存款人對政府行為的一種穩定預期,而政府也默認這種預期,沒有明確的制度安排,能夠充分保留政府決策的靈活性。一旦公眾對政府的信心出現動搖便難以維持。而顯性存款保險制度的基礎是明確的法律規章和專門的存款保險機構,通常以法律形式對存款保險的特征、機構設置、以及問題金融機構的處置等方面做出明確規定,能夠針對突發事件做出迅速反應。

我國在2015年實行顯性存款保險制度之前曾長期實行隱性存款保險制度,中央銀行和財政很大程度上承擔著隱性的存款保險職能,這在一定程度上助長了商業銀行的道德風險,再疊加公司治理不健全、財務軟約束等問題,商業銀行存在盲目擴大規模、忽視風險管理的行為。相比之下,顯性存款保險制度從多個方面對金融系統有所裨益。其一,顯性存款保險制度能夠促進利率市場化以及金融自由化的進一步深入,隨著銀行間經營的差異不斷擴大,銀行風險逐年上升,顯性存款保險制度是利率市場化的有力屏障;其二,顯性存款保險制度有利于?;ぜ彝ズ橢行∑笠蕩嬋鈁?;其三,顯性存款保險制度?;ぶ行∫?、支持農村金融機構,促進建設公平競爭的銀行業市場,激勵銀行不斷加強自我管理和提供優質服務

4. 當前我國更接近“成本最小化”模式,未來向“風險最小化”模式靠攏

按照存款保險是否具有監測和處置功能,以及是否該賦予其一定的監管權,可以將存款保險制度劃分為三種模式:付款箱模式、成本最小化模式和風險最小化模式。總體來看,付款箱模式是指存款保險只有賠付存款功能;成本最小化模式強調最小化存款保險基金損失;風險最小化模式則強調在事前或可控的情況下對銀行的某些高風險行為進行監管與糾正。三種模式不是完全的徹底劃分,具體職能上也略有交叉。我國當前更接近“成本最小化”模式,介于三種模式的中間,也就是比“付款箱模式”增加了風險處置職能,但是比“風險最小化”模式少了早期糾正的職能。未來“風險最小化”模式是我國存款保險制度改革的方向。

(1)付款箱模式:強調存款保險的事后賠付,只有賠付存款功能

付款箱模式強調存款保險機構應對破產銀行進行賠付。首先由投保銀行定期上交保費與管理費,在銀行倒閉時,已籌集的存款保險基金會予以銀行一定的賠付。單一付款箱模式下的存款保險機構對銀行缺乏監管,沒有防范銀行高風險操作、事后處置風險的職能,在銀行出現倒閉時,只能被動賠付。因此該模式的施行還需政策制定者注意為保險制度配備其他職能。目前英國、澳大利亞、新加坡、瑞士等國家的存款保險制度更為側重于該模式。

(2)成本最小化模式:增加風險處置職能,最小化存款保險基金損失

成本最小化模式強調盡可能降低銀行?;蚱撇斐傻謀O棧鶿鶚?,從而最小化投保銀行所承擔的成本。因此存款保險機構被賦予一定的風險處置功能(如介入銀行早期重組、接管破產銀行的資產負債和財務等),這也是該模式較付款箱模式相比最大的不同。該模式能夠一定程度上控制道德風險,避免了被動賠付模式下的高昂成本。雖然成本最小化模式仍舊無法在事前糾正風險,但其能夠在所需人力成本較小的情況下盡可能的處置風險。成本最小化模式的典型代表國家是日本、墨西哥、俄羅斯、意大利、西班牙、土耳其等。我國當前的存款保險制度也更接近成本最小化模式。

(3)風險最小化模式:在風險處置職能的基礎上,增加早期糾正職能,防范化解風險

風險最小化模式的理念是存款保險機構不僅要關注存款賠付和存款保險基金的安全,更要關注銀行和銀行體系的風險,盡量在風險形成前或可控的情況下將其化解。存款保險制度設計的核心就是為了控制銀行的風險或銀行體系的風險。這就要求存款保險機構在風險處置職能的基礎上,增加早期糾正職能。具體來看,就是要賦予存款保險機構現場檢查權,在風險剛有苗頭時,采取早期糾正措施及時的控制住風險,從而實現風險的最小化。風險最小化模式由于賦予的職能較多,需要較多的機構設置和人員配備。所以在風險管理過程中,需要承擔一定的成本,但是由于及早的能夠發現和糾正風險,所以其降低的成本可能大于人工成本。風險最小化模式的典型代表國家是美國、韓國、加拿大。

中國存款保險制度如何設計?

1. 《存款保險條例》問世,宣布中國存款保險制度落地

2015年3月底《存款保險條例》出臺,廿載磨一劍,今朝終出鞘,中國存款保險制度正式落地。我國存款保險制度的正式出臺經歷了長期探討,早在確立市場經濟方向前的1992年,我國首次提出要建立存款保險制度,1993年,中國人民銀行開始了比較系統性的存款保險制度研究。隨著經濟進入新常態、改革進入攻堅期,金融深化、金融創新和金融監管不斷演進,出臺存款保險機制的必要性和緊迫性相應提升。截至2013年,世界上有110多個國家和地區建立了存款保險制度。隨即,2013年11月,黨的十八屆三中全會明確要求“建立存款保險制度,完善金融機構市場化退出機制”。2014年國務院常務會議審議通過中國人民銀行關于建立存款保險制度實施方案的匯報。2014年11月30日下午5點,千呼萬喚始出來,國務院法制辦公室全文公布《存款保險條例(征求意見稿)》,向社會各界征求意見。2015年3月31日,廿載磨一劍,今朝終出鞘,國務院令第660號《存款保險條例》正式出臺,標志著醞釀20多年的存款保險制度正式建立。2015年5月1日起,《存款保險條例》正式施行。

我國建立存款保險制度,目的是依法?;ご嬋釗說暮戲ㄈㄒ?,促進金融機構審慎穩健經營,及時防范和化解金融風險,建立維護金融穩定的長效機制。存款保險制度建立后,其與中央銀行最后貸款人職能、審慎監管一起,構成我國金融安全網的三大支柱。

(1)《存款保險條例》重點關注限額賠付、投保主體范圍、差額費率等方面

我國存款保險制度正式出臺,限額賠付、投保主體范圍、差額費率是關注重點。2015年3月31日,《存款保險條例》正式出臺,快速成為市場關注熱點,《存款保險條例》中的各項制度安排和制度設計是重要內容,《存款保險條例》對存款保險制度、投保主體范圍、保障范圍、賠付方式、資金來源、費率要求、繳費頻次、存款保險基金使用原則等進行了介紹,其中限額賠付、投保主體范圍、差額費率等方面是各界關注的核心問題。

為全面、充分保障存款人的利益,保證存款保險制度的公平性和合理性,促進銀行業公平競爭,我國存款保險制度覆蓋所有存款類金融機構。我國存款保險投保主體范圍是:商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等存款類銀行業金融機構,但不包含國內境外銀行和國外境內銀行。

從存款保險覆蓋的范圍看,既包括人民幣存款,也包括外幣存款;既包括個人儲蓄存款,也包括企業及其他單位存款;本金和利息都屬于被保險存款的范圍。但金融機構同業存款、金融機構高級管理人員在本機構的存款,以及其他經存款保險基金管理機構規定不予承保的存款除外。根據央行2015年金融穩定報告表態,《存款保險條例》將少數特定存款排除在存款保險的?;し段е?,目的是發揮市場約束機制作用,促進銀行業穩健發展,這也是國際通行做法。

賠付額度方面,我國存款保險制度施行限額賠付,最高償付限額為50萬人民幣。確定存款保險的償付限額,既要確保充分保障存款人的利益,又要注重防范道德風險。借鑒國際經驗,存款保險制度的償付限額一般是人均國內生產總值 的2~5倍,IMF的參考建議也是略超2倍,基本上可以將90%的存款進行全額保障,主流國家中美國約為5.3倍、英國約為3倍、韓國約為2倍、印度約為1.3倍;我國50萬限額保障幾乎實現了存款“全”覆蓋,約為2014年我國人均國內生產總值的10.7倍,根據2013年央行數據,可以有效對99.63%的存款進行全額保障。

存款保險基金費率由基準費率和風險差別費率組成,其中風險差別費率是根據投?;溝淖隕砭榭齠云瀋柚貌煌崖?,投?;剮瓚ㄆ諳虼嬋畋O展芾砘貢ㄋ捅槐O沾嬋鈑嘍?、存款結構等數據。我們認為,實行基準費率和風險差別費率相結合的費率制度,是進一步理清銀行激勵約束機制,有利于促進公平競爭,形成正向激勵機制,強化對投?;溝氖諧≡際?,促使其審慎經營,健康發展。同時,根據2015年《金融穩定報告》顯示,綜合考慮國際經驗、金融機構承受能力和風險處置需要等因素,我國存款保險費率水平將低于絕大多數國家存款保險制度起步時的水平以及現行水平。

(2)央行金融穩定局是我國存款保險制度的實施主體

中國人民銀行-金融穩定局-存款保險體制處是我國存款保險制度的負責主體,央行是存款保險基金的管理主體。2015年3月31日,國務院令第660號《存款保險條例》正式出臺后,次日4月1日,國函〔2015〕60號《國務院關于同意存款保險制度實施方案的批復》的文件正式出臺,明確人民銀行會同有關部門組織落實《存款保險條例》,存款保險基金由人民銀行設立專門賬戶,分賬管理,單獨核算,其管理工作也由人民銀行承擔。

在存款保險制度的推出過程中,央行始終扮演著重要角色。2012年1月8日閉幕的2012年央行年度工作會議上,會議明確提到要全力維護金融穩定,進一步做好建立存款保險制度的準備工作,存款保險制度在2012年前已經討論過較長時間,但由于費率等核心內容存在爭議,沒有實質性進展,也是自2012年起,央行開始著力推進存款保險制度的建設。其中,央行的金融穩定局是存款保險體制的核心負責主體,在2015年存款保險制度推出前,存款保險體制設計的早期糾正職能便是依托人民銀行的金融穩定局和分支機構的穩定部門來完成。當前,央行金融穩定局下設存款保險體制處,是存款保險體制的核心責任主體,也是存款保險基金的負責主體。

《貨幣政策執行報告》和《金融穩定報告》是了解存款保險制度推進、落實的重要方式。2015年5月1日《存款保險條例》正式實施后,央行作為存款保險制度的重要推手,在其《貨幣政策執行報告》和《金融穩定報告》中向市場傳達存款保險制度的推進、落實情況。

總體來看,《貨幣政策執行報告》表態可以分為三個階段,2015年一季度至2016年二季度,工作重心是“扎實做好存款保險制度的組織實施工作”;2016年三季度至2017年三季度,完善存款保險制度功能是核心內容,強調加快完善存款保險的風險識別與處置功能、風險監測和早期糾正機制。2017年四季度至今,《貨幣政策執行報告》并未就存款保險制度的下一步方向給予指導。

《金融穩定報告》方面,自2015年起,《金融穩定報告》每年披露央行有關存款保險制度的最新研究成果,2015年主要介紹我國存款保險制度的基本內容;2016年側重國際存款保險制度的實踐和改革趨勢,目的在于在風險最小化、差異費率、早期糾正等方面為我國存款保險制度的發展提供參考;2017年關注存款保險的市場化風險化解機制,筆墨著力在金融風險處置和金融機構市場化退出兩方面;2018年介紹存款保險處置金融風險的四種方式,其中收購承接是主流處置方式,占比達94.6%,即存款保險按照成本最小化原則,通過招標、競爭性磋商等方式選擇健康銀行收購或者承接問題銀行全部或者部分的資產、負債、業務。

(3)2019年5月24日,存款保險基金管理有限公司正式落地

2019年5月24日,存款保險基金管理有限公司注冊成立。國家企業信用信息公示系統網站顯示,中國央行于5月24日成立了存款保險基金管理有限責任公司;注冊資本為100億元。經營范圍為進行股權、債權、基金等投資;依法管理存款保險基金有關資產;直接或者委托收購、經營、管理和處置資產;依法辦理存款保險有關業務;資產評估;國家有關部門批準的其他業務。

關于存款保險基金的投資范圍,2015年《存款保險條例》明確要求,存款保險基金的運用應當遵循安全、流動、保值增值的原則,主要投資政府債券、中央銀行票據、信用等級較高的金融債券以及其他高等級債券,由于存款保險基金的特殊性和較低的風險偏好,我們認為,寄希望于存款保險基金配合擴信用、甚至入市持股的幻想幾無概率。

最新存款保險收支情況顯示,存款保險基金覆蓋近4000家機構,賬戶余額達821.2億元。截至2018年末,全國4017家吸收存款的銀行業金融機構按規定辦理了投保手續。存款保險對存款人的全額保障水平持續保持高位,50萬元?;は薅钅芄晃客侗;?9.5%的存款人提供全額?;?,有效維護了銀行體系穩定運行。銀行業存款格局總體保持穩定,中小銀行存款占比穩中有升。按照《存款保險條例》規定,投?;姑?個月交納一次保費。2018年,存款保險基金專戶共歸集保費329.9億元,利息收入11億元。截至2018年12月31日,存款保險基金專戶余額821.2億元,且未發生支出和使用。

2. 限額賠付、差別費率、早期糾正是設計中國存款保險制度的關鍵

(1)當前50萬上限尚合理,較高限額可防止存款搬家,中長期考慮道德風險調整限額

結合鄰國和高儲蓄國情,我國當前50萬的上限尚屬合理。我國目前采用的50萬存款保險限額是指單一存款人在同一家投保銀行的賬戶合計不超過50萬元。根據2014年人民銀行網站的數據,存款保險限額為人均GDP的10.75倍,這一比例顯著高于國際貨幣基金組織(IMF)建議的2倍左右,也顯著高于其他國家(美國 4.7 倍)。我國存款保險制度采取比較高的限額,一方面可以解釋為我國是一個高儲蓄率的國家,另一個值得注意的存款保險限額決定因素可能是參照了其他周邊國家和地區的存款保險限額。中國的存款保險限額絕對水平與周邊國家和地區相似,我國香港地區的存款保險限額是50萬港幣,日本的存款保險限額是1000萬日元,盡管基數之間不能完全可比,但都與我國的50萬存款保險限額接近。

此外,歐洲國家在考慮自身存款保險限額時會把周邊國家的存款保險限額作為重要的參考指標,很可能是由于歐洲國家采用同樣的貨幣且資本流動性強的原因。中國目前雖未完全資本項目開放,但與周邊國家和地區的資金流動越來越多,存款保險限額的絕對數額接近,有利于保持境內存款的穩定,也有利于下一步資本項目開放。

較高的存款保險限額可以防止“存款搬家”。較高限額的設計有利于存款保險制度的平穩推出,可以有效防止“存款搬家”問題。顯性的存款保險制度限額如果過低,存款人就可以明確知道自己的儲蓄在一家銀行是否超過了存款保險的限額,如果超過了存款保險限額,存款人就可以把超過存款保險限額的部分存到另一家銀行,如果存款數額較大,就可以按存款保險限額存至若干家銀行,這樣存款人的全部存款都是受到保障的,存款人轉移存款的過程就是―存款搬家。而如果存款保險限額設計的較高,存款人采取這種行為的概率就大大降低,并且即使有較少大額存款者的存款流動,也是銀行之間相互的。不會出現大銀行流向小銀行,或小銀行流向大銀行的單向流動。

中長期角度,關注潛在的道德風險以調整存款保險上限。存款保險限額過高不利于防范道德風險,存款保險限額越高越接近全額存款保險,全額存款保險的弊端會進一步顯現。現階段為了制度的平穩推出,設計較高的存款保險限額可以理解。但是從中遠期看,這樣不利于存款保險制度有效發揮市場約束作用,如果道德風險不能得到有效防范,最終還是會影響金融穩定。因此,我們認為,應根據宏觀經濟金融狀況、存款結構、人均收入水平等因素對我國存款保險限額進行調整,調整不宜頻繁,建議5至8年調整一次。原因在于:未來我國仍將以中高速經濟增長,通貨膨脹水平和人均收入水平也會不斷提高,但目前的存款保險限額水平已經設計較高,且隨著人均收入水平的提高,存款人會將其存款轉化為投資,如投資股市、理財產品等,個人存款余額不會上升很快,不必頻繁調整。

(2)如何設計我國存款保險體制的差別費率?

我國目前公布的《存款保險條例》并沒有規定具體的存款保險費率,但是提出了存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成。2015年4月前夕,時任央行行長的周小川 接受采訪表示,“我國存款保險制度以低費率起步,綜合考慮國際經驗、金融機構承受能力和風險處置需要等因素,我國存保起步時的費率水平大概在萬分之一到萬分之二,遠低于絕大多數國家存保起步時的水平以及現行水平”。而風險差別費率方面,目前以投?;棺云?、央行核查的方式執行。

2017年12月初,央行上海分行日前向上海銀行、上海農商行、華瑞銀行及各村鎮銀行、外資行下發《關于進一步做好存款保險費率管理工作的通知》,《通知》要求各家銀行先按實際情況自評,然后匯總上交。若投?;股甌ㄊ?、信息存在錯誤,影響存款保險風險評價與費率核定,人行上海分行將同時采取懲治措施。具體表現為:1、根據核查后的真實數據,重新核定適用費率,補交保費,交納滯納金;2、由中國人民銀行分支機構進行費率調整依據記錄,并在原費率基礎上繼續上調費率萬分之0.1;3、費率核定有關數據、信息出現嚴重偏差的,視為重大風險問題,適用紅線指標調整,費率檔次上調一檔;4、人行上海分行將在存款保險依法履職工作中加大監測、核查、警示、早期糾正等工作力度等。

中長期角度,我國存款保險體制有關風險差別費率的設計重心,應在于有效防范道德風險、維護金融穩定。從國際經驗上看,差別存款保險費率并不是根據某個復雜模型直接算出一家投保銀行的保費,核心是風險差別費率能夠有效防范道德風險。我們認為沒有必要采用看跌期權法和預期損失法等方法直接計算每家投保銀行的保費,因為我國存款保險制度設計不是只為了賠款,而是如何化解風險。未來主要采取先確定存款保險費率的基準或大致范圍,根據投保銀行的風險狀況、資本水平、經營情況等進行調整,這樣高風險的投保銀行就對應較高費率作為懲罰,低風險的投保銀行就對應低費率作為獎勵,從而建立正向的激勵約束機制。

國際上還有一類確定存款保險費率的方法是先根據歷史經驗數據確定存款保險籌資總額,然后按照不同銀行的風險水平等因素,把保費按比例分配至每家投保銀行。我們建議,我國采取在基礎費率基礎上,根據每家銀行的風險狀況、資本水平、經營情況進行調整。這一調整應采用逐步調整的方式,防止出現某些投保銀行存款保險費率被大幅度調整,引起市場恐慌,威脅金融穩定。此外,我們認為,還可以建立有中國特色的存款保險風險差別費率體系,把金融生態建設與存款保險定價結合。

(3)早期糾正職能是存款保險制度的重要內容,風險早發現和少發生

“美國儲貸?;本橥瓜源嬋畋O仗逯浦性縉誥勒頻鬧匾?。20世紀80年代,美國儲貸?;鈧盞賈陸?000家儲貸機構和銀行倒閉及9240多億美元的損失。1989年《美國國會調查報告》指出,存款保險沒有權力檢查和干預問題銀行,是導致儲貸?;⑸?、發展的重要原因,因此建議采取“結構化早期干預和處置”,即在銀行損失超過其資本前,盡早發現并采取必要干預措施。為此,1991年美國頒布《聯邦存款保險公司改進法案》,核心條款就是建立早期糾正機制(Prompt Corrective Action,PCA),明確當銀行資本出現不足時,由聯邦存款保險公司(FDIC)對其采取糾正措施或及時接管處置,將存款保險基金可能發生的損失降到最低。

從改革實施1991至1993年底,美國銀行業資本充足率從6.75%升至8.01%,到1995年末,儲貸?;鏡玫交?,根據美國實踐表明,存款保險對問題投?;菇性縉誥勒圖笆貝χ?,在提高金融監管整體效率、提升美國銀行業資本充足水平、增強抗風險能力方面的確實有一定作用。2014年11月,聯邦存款保險公司(FDIC)進一步完善了早期糾正機制的資本狀況評估標準和閾值,加強對投?;狗縵盞畝嘟嵌冉槿牒吞崆敖槿?,以進一步發揮存款保險在加強市場約束、防范金融體系風險方面的重要作用。存款保險作為銀行倒閉的最大利益相關方,具有主動防范和約束金融機構風險的內在動力,賦予存款保險早期糾正職責,可以防止或減少監管寬容,促進監管質量和效率的提升。

早期糾正職能是存款保險制度是重要內容,是央行維護金融穩定、降低系統性風險的重要工具。早期糾正是什么意思呢?周小川解釋為“一個企業最近開始賠錢,正在消耗自有資本,最好的辦法就是在自有資本耗盡之前關門歇業,不會給社會造成大的不良影響。這就是早期糾正”,存款保險制度的早期糾正就是對銀行不當行為進行早期約束和糾正,避免風險惡化;簡單舉例,比如銀行資本金消耗至6%,存保部門就會提醒銀行,并開始限制其經營行為,例如在業務范圍上不準吸收經紀或代理存款。如果資本金繼續降低到4%,就會進一步加以限制。等快到2%了,存保部門就會開始采取行動,強制接管處置,要么通過招標“拉郎配”找人收購,要么“關門”。

與差別費率相似,存款保險機制的早期糾正職能,可以對經營不善的銀行施加壓力,理順激勵約束機制,有助于提高金融穩定和監管部門的監管效率。同時,早期糾正措施可以在一定程度上抑制機構“惡性循環”現象,機構快要倒閉之前,往往會千方百計自保,例如不顧風險提高存款利率,想盡辦法融資,發柜臺債、非法集資等等不一而足,容易放大風險進而出現風險事件沖擊。而早期糾正措施有助于抑制和糾正這種現象,防止金融機構在破產之前把問題捅得越來越大。

中長期來看,早期糾正職能是防患于未然、維護金融穩定的重要方式,通過早期糾正以是實現金融風險的防范和化解。20世紀80年代以來,中國經歷了兩個大規模處置金融風險的階段。一是1997年至2001年,集中整頓金融秩序,及時處置中小金融機構風險。二是2003年至2007年,大規模處置證券、信托投資公司等金融機構風險,完善防范金融風險的長效機制,同時,采取行政撤銷和停業整頓等方式妥善處置了一批高風險中小銀行業金融機構。

總體來看,我國在處置金融風險方面積累了一些經驗和實踐基礎,但在防范金融風險方面制度體系仍不健全,存款保險體制仍有完善方向,早期糾正職能扮演重要角色,繼續推進早期糾正機制的落實和執行,對問題機構做到“早發現、早處置”具有重要意義;我們認為,“早”是解決風險最小化和成本最小化難以平衡的關鍵,早期糾正職能若實現風險的早發現和少發生,則有助于降低存款保險基金損失、減輕機構市場化退出帶來的負面風險。綜合來看,我們認為,完善早期糾正職能是設計我國存款保險制度的重要任務,是防范金融風險、維護金融穩定的重要工具。

為什么要采取限額賠付?主要為了防范道德風險

根據對存款人的?;こ潭?,存款保險制度分為全額保險和限額保險。全額保險是指對存款者的所有存款提供存款保險,一旦銀行發生倒閉,存款保險機構對儲戶的全部存款提供賠償。限額保險是指僅對存款者的部分存款提供存款保險,一旦銀行發生倒閉,存款保險機構僅對儲戶的受保存款提供賠償,本質上就是對中小存款人和大額存款人的?;ふ哂興?。目前,世界各國對采用限額存款保險制度是有共識的。

1. 隱性存款保險制度實質是全額保險

隱性存款保險制度與顯性存款保險制度最重要不同之一,就是隱性存款保險制度是全額保險,而且是或有的全額保險?;蠐械娜畋O斬允諧』樸信で饔?,并且會對金融穩定產生不利影響。在我國的具體體現就是無論金融機構種類和大小,都是全額救助。所以我國存款人對銀行的認知,就是各種類型的銀行存款都是沒有風險的,即使出現風險國家也會全部賠付,這種隱性的存款保險制度必然引起道德風險。

2. 全額保險制度可能導致銀行逆向激勵,不利于實現維護金融穩定的目標

我們認為,全額保險容易導致道德風險問題。商業銀行的最終目的是追求利潤最大化,而在全額存款保險制度下,即使銀行面臨較大的風險沖擊,也有存款保險為其全額賠付存款者,這可能會導致銀行提高其經營風險偏好,傾向選擇高風險-高收益的業務,這樣不利于實現存款保險制度維護金融穩定的目標初衷。

3. 我們認為,限額保險有助于防范道德風險

我們認為,企業和高凈值儲戶與中小儲戶的最大區別,是其識別和承擔風險的能力相對較強。存款保險制度設計的初衷之一是為了?;ぶ行〈嬋鈁呃?,但對于企業和高凈值儲戶而言,其獲取信息的能力強,一旦銀行有風險爆發的跡象,其可能先選擇提出存款,帶來擠兌風險;而中小存款者獲取信息能力弱,容易成為最后的實際損失承擔者。因此應該在存款保險制度設計中充分?;ぶ行〈嬋鈁叩睦?,通過限額保險制度,對中小存款人和大額存款人的?;ふ囈星?,相對于全額保險,更能降低道德風險問題。

限額賠付通過讓儲戶分擔部分存款風險,抑制道德風險。在全額賠付的存款保險機制下(包括隱性存款保險),儲戶沒有動力對銀行的信用風險進行評定和甄選、通過選擇存款銀行以保證其存款的安全性,而僅依據銀行的存款利率高低來選擇存款銀行,因而高風險、高收益(存款利率)的銀行可能吸收到更多的存款。限額保險制度讓儲戶分擔了一部分存款風險,從而抑制道德風險的發生。

4. 我們認為存款保險的范圍應以居民儲蓄存款為主

我們認為,對于存款保險范圍適當限制,有利于防止道德風險;在設定保險范圍時,參考國際經驗,應以居民儲蓄存款為主。從國際經驗來看,匈牙利(上世紀90年代末)、牙買加(1997年)、韓國(2001年)、日本(2002年)、墨西哥(2005年)等都先后取消全面的存款保險,實行限額存款保險;多數國家的存款保險制度排除了所有外幣存款和銀行間存款,而主要對居民儲蓄存款進行保險。以美國為例,美國便只對支票賬戶、儲蓄賬戶、存單、退休金賬戶等銀行存款賬戶進行保險,對共同基金投資、股票、債券、國庫券等其他投資產品不予保險。

5. 在金融?;?,大多數國家從全額存款保險逐漸轉向限額存款保險制度

金融?;逼?,有些國家采用臨時全額存款保險政策。這些提高存款保險限額、或實行臨時全額保險政策的發起者并不是存款保險機構,而是政府本身,一般作為政府應對金融?;煥孔蛹蘋械囊徊糠?。主要考慮是,金融?;詡?,整個金融市場和所有金融機構都處于恐慌之中,存款者也對銀行處于質疑之中,限額存款保險制度防止銀行免于擠兌的有效性大大降低。如果?;詡渫瞥魷薅畬嬋畋O罩貧瓤贍芑岫〈嬋鈁叩男判?,導致出現更大的恐慌和風險。

在1997 年亞洲金融?;?,包括日本在內的許多亞洲國家均采取了臨時性的全額存款保險政策,但在亞洲金融?;崾?,各國均恢復了原有的限額保險制度。2008 年,國際金融?;詡?,據國際貨幣基金組織(IMF)的數據統計,共有20 個國家和地區在金融?;型瞥雋巳畬嬋畋O照擼ㄓ行┎⒉喚黿鍪欽攵源嬋睿?,而截至2014 年末,20 個國家均已退出了全額存款保險政策,恢復了原有的限額保險制度。

一般情況下, ?;崾蟠蠖嗍掖尤畬嬋畋O照呦螄薅畬嬋畋O罩貧茸?。我們認為,在宏觀經濟和金融狀況已經趨于穩定后,應通過恰當的預期引導,告知公眾長期的全額存款保險政策可能引發銀行的道德風險;在向限額存款保險制度轉變的過程中,應注意防止在制度轉換過程中出現存款搬家,甚至引發不必要的擠兌。同時監管機構和存款保險機構對于銀行的審慎監管和信息披露等方面的要求也應進行修改和實施,如提高資本充足率等。

存款保險制度處置風險有哪幾種形式?

1. 存款保險制度風險處置主要有收購與承接、“過橋銀行”、經營中救助、直接賠付存款等方式

國際上主要經濟體在風險處置方式上大多遵循兩個原則:1、成本最小化原則,是指在發現風險時需要果斷對風險機構采取早期糾正措施,并做好風險處置準備,一旦早期糾正失敗,需要及時啟動風險處置程序,最大限度降低風險;2、市場化原則,是指盡可能采取收購與承接等市場化模式來處置風險機構,優化市場資源配置,降低處置成本。

存款保險機構相較于中央銀行、監管機構和財政部門,處置機制和資金來源都更加市場化,通過市場化資源和手段,有效控制系統重要性金融機構的道德風險。存款保險機構的風險處置主要包括收購與承接、“過橋銀行”、經營中救助、直接賠付存款等方式,目前國際上主要采用前兩者。

“收購與承接”是指存款保險機構通過向有收購意向的銀行提供貸款或擔保幫助其收購破產銀行,由收購方完全承接破產銀行的資產和負債,對不良資產進行處置。而對于收購方而言,一方面可以獲得穩定存款,也可以通過破產銀行的原有分支機構進一步拓展業務。

“過橋銀行”是指存款保險機構暫時尋找不到有收購意向的銀行,采取了自己先收購的方式,收購完成后對該銀行進行經營,向銀行派駐管理層,同時,尋找新的收購方。由于存款保險機構畢竟不是銀行的經營者,所以其股東只是臨時性的。甚至可以采用“股轉債”的方式幫助未來收購方承接該銀行的經營。

如果長時間找不到收購方,存款保險機構將對破產銀行的處置成本進行全面評估,如果確實遠高于直接賠款,才會選取直接賠款的方式,因此直接賠款的方式并不常見,僅有澳大利亞、荷蘭、瑞士等國采用過。金融?;?,直接賠付的方式證實失敗,要有序化解金融風險,并實現處置成本最小,關鍵仍是賦予存款保險機構風險處置職能,使用市場化的手段處置風險。

國際存款保險協會(IADI)2018年調查,各國存款保險的風險處置工具在不斷完善,2017年底,70%可以實施收購與承接,61%可以設立過橋銀行,2010年兩項數據分別僅為53%和35%。

2. 存款保險制度風險處置的案例介紹

在應對金融風險時,不同經濟體采取的措施不同,進而可能導致不同的結果。在應對2008年金融?;?,歐洲國家更多的采用公共資源處置風險,最終演變成了主權債務?;?。我們以存款保險制度較為完善的美國為例介紹風險處置的具體案例。

在2008年金融?;?,大量的金融機構倒閉,美國聯邦存款保險公司(FDIC)靈活運用多種市場化方式實施快速有序處置,有效穩定了公眾和市場信心。FDIC在處置破產銀行時,一般按照“成本最小化”原則,主要運用“收購與承接”、過橋銀行、經營中救助等方式處理問題機構。

一是收購與承接,美國大多數的投?;咕扇〈四J?。FDIC為破產銀行的潛在收購者提供收購和承接協議,并承諾分擔部分貸款和房地產方面的損失。較為典型的案例是金融?;逼詰拿懶寫χ?,富國銀行以更具競爭力的報價成功收購了美聯銀行。

二是采取“過橋銀行”策略,先自行短暫經營再擇機出售,典型案例如IndyMac銀行(印地麥克銀行)的處置。IndyMac銀行總資產雖沒超過500億美元,但是美國第一大住房按揭貸款銀行,與其他銀行關聯度高,具有系統重要性。FDIC首先在沒有收購方以合適價格收購的情況下,成立了過橋銀行承接了IndyMac銀行的所有資產和負債;其次,FDIC在經過半年的經營后,將IndyMac銀行的各項業務成功理順,以較高價格賣給了私募股權 投資基金IMB公司,有效的控制了處置成本。

三是“經營中救助”,一般適用于對大型復雜金融機構的處置。FDIC與美國財政部、美聯儲聯合對花旗銀行等具有系統重要性的銀行實施“經營中救助”,使用存款保險基金以優先股形式注資,并按一定比例分擔資產損失。以花旗銀行為例,在可能轉換為損失的風險暴露數額急劇上升時,FDIC、美聯儲和美國財政部采取了聯合救助,并采納了FDIC的處置方案。由FDIC和財政部認購了該行的優先股并對不良資產進行擔保,美聯儲對資產損失的10%提供無擔保貸款。這些處置模式都是FDIC常用或根據以往經驗創新的工具和方法,只是由于存款保險基金過小,需要財政和中央銀行出手。

同時,FDIC還對非銀行系統重要性金融機構的銀行子公司采取早期糾正措施(Prompt Corrective Action,PCA),防范道德風險。2008年9月,雷曼兄弟(Lehman Brothers)股價暴跌,英國巴克萊銀行和美國銀行相繼放棄了對其收購,美聯儲和美國財政部也決定不再對其進行救助,最后無奈進入破產程序。FDIC及時對雷曼兄弟的銀行子公司采取糾正措施,禁止其向母公司雷曼兄弟分紅及其他任何形式的資金支持、擔保,從而防范了該銀行救助其母公司的道德風險。

存款保險制度未來仍需改革發展

從目前的金融實踐中來看,我國的存款保險制度在增強公眾信心、維護金融穩定方面取得了顯著成效,但由于在金融機構風險處置方面缺乏更為完善的頂層設計,導致存款保險體系的早期糾正和風險處置功能未能充分有效的發揮。根據中國人民銀行金融穩定局的統計數據顯示,截止2018年末,全國4017家吸收存款的銀行業金融機構辦理了投保手續并以半年為周期支付保費,歸集保費共計329.9億元,存款保險基金專戶余額821.2億元,未發生支出和使用。中國人民銀行辦公廳主任周學東2018年(時任金融穩定局局長)在《中國金融》上撰文指出:我國金融體系中多年累積的周期性、體制機制性矛盾和風險正在水落石出,化解潛在風險隱患的任務依然艱巨,特別是一些高風險機構難以出清,不能及時退出市場,優勝劣汰的市場機制難以建立,也積累了系統性風險隱患。這對改革和完善存款保險制度,使其更好地發揮作用提出了更高的要求。

今年兩會期間,多名委員就完善我國存款保險制度提出了建議。我們認為,存款保險制度目前的問題根源主要在于早期糾正工具有限、存款保險機構的法定地位不強以及強制接管程序不充分不健全等。

第一、盡早識別問題機構的風險點、盡快制定校正對策對于最小化后期風險處置成本、降低金融機構倒閉可能性具有積極作用。截至2018年6月末,存款保險已對194家投?;共扇≡縉誥勒朧?,其中要求補充資本的129家、控制資產增長的40家、控制交易授信的21家、降低杠桿率的10家。但由于目前我國的早期糾正工具有限,集中于采取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率四大早期糾正措施,不能很好的實現“早期識別和及時干預”。

第二、FSB在2011出臺的《金融機構有效處置機制核心要素》中指出成員經濟體應指定專門的部門負責金融風險處置以提高處置的權威性、專業性與可問責性。今年兩會期間,全國政協委員、央行上海分行行長金鵬輝也表示,下一步應賦予存款保險機構更充分直接的信息獲取權、現場核查權及建議處罰權,確保存款保險機構全面并持續獲得投?;拱踩冉【哪誑睪圖喙芐畔?,及時識別問題和風險,及時采取風險控制和糾正措施;央行廣州分行行長白鶴祥提出應制定《存款保險法》,明確存款保險基金管理機構在擔任金融機構接管和清算組織中的職能與責任劃分,提高風險處置規則的法律效力。

三、在發現金融機構出現風險隱患,必要的早期糾正措施無法遏制風險時,必須有一套行之有效的由存款保險機構強制接管的程序,來避免風險的進一步發酵。國際實踐經驗為存款保險制度應對?;?、處置風險提供了一系列成熟有效的市場化處置方式,包括“收購承接”、“過橋銀行”、“經營中救助”和“存款償付”等,相較于我國過去對高風險機構處置采取的停業整頓和撤銷關閉等易引發道德風險的行政方式,更利于維護市場紀律和金融穩定。中國人民銀行金融穩定局局長王景武在今年兩會期間建議設立觸發指標和具體定量標準,明確“非糾正即接管”。參照美國《聯邦存款保險法》的規定,明確無論是監管部門還是存款保險基金管理機構采取早期糾正措施,一旦限期自救不成功的,都應當及時啟動接管程序,由存款保險基金管理機構接管處置,從而避免錯過最佳處置時機。

針對未來我國存款保險制度的改革方向,中國人民銀行金融穩定局局長王景武在今年兩會期間的建議給出了更為詳細的方案,我們認為,這些改革措施對現在存款保險制度領域的一些不完善之處很有針對性,預計未來的改革措施將圍繞其發力。

一是豐富早期糾正機制。在原有“補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率”四項措施的基礎上,結合人民銀行早期糾正實踐,增加“限制分配紅利或實施激勵、限制股權投資或回購資本工具、限制資本性支出、停辦高風險資產業務、限制增設新機構或開辦新業務”等措施,避免問題投?;構啥俺醞旯殺盡蓖ü峙浜燉蛘呤凳┘だ俺源嬋睢?,在早期糾正期間及時進行瘦身自救,回歸主營業務,限制杠桿業務擴張,有效降低風險敞口,避免損失擴大和風險傳染。

二是確立規則式的處置觸發機制。明確“非糾正即接管”,即當投?;棺時境渥懵實陀?%或者存在其他引發嚴重信用風險的情形時,立即觸發處置程序。具體來看,對于符合觸發情形的投?;?,存款保險基金管理機構、中國人民銀行、銀行業監督管理機構應當要求其在90天內限期實施自救,規定具體期限的目的是避免出現拖延處置的傾向,使得問題投?;鉤儷儻薹ń氪χ貿絳?。

三是確立存款保險處置當局地位,強化存款保險處置性權力和工具。具體涵蓋了以下三方面:首先,納入實施經營中救助的處置方式,明確存款保險基金管理機構可以使用基金對SIFIs實施注資,有利于提高系統重要性金融機構(SIFIs)的可處置性。其次,進一步豐富風險處置工具箱,可選擇其他合格投?;故凳┦展撼薪?,也可以設立過橋金融機構、資產管理實體、特殊目的載體(SPV)等處置工具直接實施收購承接。最后,在考慮整體風險和損失最小化的情況下,可使用存款保險基金處置系統性風險的例外條款,即基金使用成本可以超過存款償付的成本。但這種方式只能用于系統重要性金融機構的風險處置,以防止存款保險基金被濫用的道德風險。

  

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